世界銀行一項(xiàng)針對(duì)早期兒童發(fā)展政策和實(shí)施評(píng)估的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)針對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入仍有不足，且多數(shù)依賴地方財(cái)政，從而導(dǎo)致了較大的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。除此之外，各項(xiàng)政策的監(jiān)督和達(dá)標(biāo)情況較差，評(píng)估體系尚待完善。

這份報(bào)告是在10月底由世界銀行高級(jí)教育專家公布的。該研究是世界銀行利用SABER評(píng)估體系，對(duì)各國(guó)教育政策進(jìn)行評(píng)估的結(jié)果。所謂的SABER體系，是通過(guò)收集和分析各國(guó)教育、社會(huì)保障、兒童保護(hù)等各相關(guān)系統(tǒng)的政策數(shù)據(jù)，結(jié)合實(shí)證調(diào)研，對(duì)兒童早期發(fā)展政策和實(shí)施情況所做的評(píng)估。評(píng)估共涉及政策環(huán)境、政策實(shí)施、監(jiān)測(cè)與質(zhì)量保障三個(gè)方面。

研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)為早期兒童發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，具有較為完善的框架體系和明確的發(fā)展目標(biāo)，但部門之間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題。世行高級(jí)教育專家梁曉燕指出，負(fù)責(zé)學(xué)齡前兒童早教工作的教育部、關(guān)心下一代工作委員會(huì)和中國(guó)婦聯(lián)等三個(gè)機(jī)構(gòu)之間，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，“其實(shí)都是各干各的”。且關(guān)心下一代工作委員會(huì)以“委員會(huì)”形式組成，并沒(méi)有實(shí)際的執(zhí)行能力，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支持方面存在著明顯的條塊分割。此外，NGO和政府之間也缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。

而在公共經(jīng)費(fèi)投入方面，中國(guó)幼兒園的在園人數(shù)占了全國(guó)在學(xué)總?cè)藬?shù)的13%，卻僅有2%的教育財(cái)政投入，59%的早期教育經(jīng)費(fèi)均來(lái)自家庭和社會(huì);相比之下，高等教育卻以12%的學(xué)生數(shù)量，獲得了近22%的教育財(cái)政投入。哈佛大學(xué)兒童發(fā)展中心高級(jí)顧問(wèn)楊一鳴指出，投資學(xué)前教育的經(jīng)濟(jì)收益最大，但卻并未得到充分的財(cái)政投入。

不同地區(qū)和城鄉(xiāng)間差異較大

研究還發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制多為項(xiàng)目撥款。這意味著在中國(guó)絕大多數(shù)地方，對(duì)學(xué)前兒童的早期發(fā)展，并未建立類似義務(wù)教育體系的生均撥款機(jī)制。梁曉燕說(shuō)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，生均支出是否足夠，往往決定了幼兒園能否聘請(qǐng)合格的教師，而這又會(huì)影響教育質(zhì)量。

此外，財(cái)政投入中，又以地方財(cái)政占大頭。這導(dǎo)致了學(xué)前教育在發(fā)展程度不同的地區(qū)之間差異較大。據(jù)貴州省教育廳學(xué)前教育處處長(zhǎng)謝旌提供的數(shù)據(jù)，貴州省在2011年-2015年間，對(duì)學(xué)前教育的總經(jīng)費(fèi)投入為77.18億元，其中，中央投入32.1億元，各級(jí)地方財(cái)政投入為37.3億元。

而此前世界銀行一項(xiàng)針對(duì)北京和昆明兩地幼兒園“學(xué)習(xí)活動(dòng)、對(duì)孩子的照料情況、語(yǔ)言能力培養(yǎng)和教室空間及設(shè)施質(zhì)量”等四項(xiàng)指標(biāo)的調(diào)研表明，北京幼兒園園生的四項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分，均不同程度地高于昆明幼兒園，有三項(xiàng)指標(biāo)北京幼兒園的得分都達(dá)到昆明幼兒園的近2倍或超過(guò)2倍，差距最大的評(píng)分差距達(dá)2.68倍。

梁曉燕說(shuō)，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的幼兒園往往分布在城鎮(zhèn)，來(lái)自農(nóng)村貧困家庭的孩子無(wú)法入園。她舉例說(shuō)，作為員工福利而設(shè)立的“機(jī)關(guān)幼兒園”仍然存在，它全部由政府出錢，但是能進(jìn)去的“既不是窮人家的孩子，也不是沒(méi)關(guān)系的孩子”;反之，弱勢(shì)群體兒童往往只能進(jìn)入質(zhì)量較差的私立幼兒園。

對(duì)此，謝旌和甘肅省教育廳基礎(chǔ)教育二處處長(zhǎng)蘇鋒都呼吁，希望中央政府加大對(duì)貧困地區(qū)學(xué)前教育的財(cái)政投入，由中央來(lái)“兜農(nóng)村的底”。蘇鋒說(shuō)，現(xiàn)在往往是中央政府投入一定資金后要求地方配套，但是地方財(cái)政“實(shí)在是沒(méi)有能力”。

謝旌說(shuō)，貴州省的地方財(cái)政，對(duì)學(xué)前教育的投入力度非常大，但因?yàn)樨?cái)力不足又導(dǎo)致了新債務(wù)的產(chǎn)生，尤其是縣級(jí)財(cái)政承受較大的壓力。她指出，由此導(dǎo)致了教師存在巨大缺口等一系列后果：包括公辦教師還差3萬(wàn)多名，民辦教師差1萬(wàn)多名;又如在貴州畢節(jié)，雖然新建了18個(gè)幼兒園，卻因沒(méi)有器材而無(wú)法開(kāi)園，從而造成了普惠性資源流失，未立案不合法的“黑幼兒園”則滋生泛濫。

此外，謝旌還指出，部分縣級(jí)政府因?yàn)閭鶆?wù)壓力將公辦幼兒園托管、改制，或熱衷于由政府購(gòu)買服務(wù)。但謝旌認(rèn)為，這不僅導(dǎo)致了政府職責(zé)的缺位，甚至“打著改革的幌子”，使學(xué)前教育成了另一個(gè)腐敗的“增長(zhǎng)點(diǎn)”。

政策評(píng)估體系猶待完善

世界銀行的這份研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在學(xué)前教育政策的檢測(cè)和質(zhì)量保障方面猶待加強(qiáng)。梁曉燕介紹說(shuō)，目前各省均有三級(jí)優(yōu)質(zhì)幼兒園評(píng)估體系，但是卻缺乏幼兒園的最低質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)有一半以上的幼兒園是私立的，卻沒(méi)有全國(guó)性的強(qiáng)制質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)，很多私立幼兒園并不參與評(píng)估，“連最低的標(biāo)準(zhǔn)都無(wú)法達(dá)到”。

在已有的數(shù)據(jù)中，貧困地區(qū)幼兒園在師生比、教師資格方面的達(dá)標(biāo)情況都比較差，另外，在建筑設(shè)施是否符合標(biāo)準(zhǔn)等方面甚至沒(méi)有數(shù)據(jù)。研究建議，應(yīng)建立和完善政策評(píng)估體系，對(duì)幼兒園設(shè)立最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

此外，作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，外來(lái)兒童的學(xué)前教育保障也備受關(guān)注。上海市教委基礎(chǔ)教育處學(xué)前教育干部瞿佳杰提出，要建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系，不僅需要教育系統(tǒng)，上海還建立了由人口、計(jì)生、公安等部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)學(xué)前教育的規(guī)劃、財(cái)政投入、項(xiàng)目建設(shè)等進(jìn)行整體決策，并開(kāi)展相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估。

據(jù)他介紹，目前上海在園的50多萬(wàn)兒童中，非本地戶籍兒童占了43%。因此上海創(chuàng)設(shè)了搖號(hào)、積分進(jìn)入有余量的公辦幼兒園、民辦三級(jí)幼兒園等多種機(jī)制，降低流動(dòng)兒童的入園成本。

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