剛剛，為貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解金融風險、健全金融法治的決策部署，建立維護金融穩(wěn)定的長效機制，人民銀行會同有關部門研究起草了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》，現(xiàn)向社會公開征求意見。

金融監(jiān)管研究院解讀：

一、此次立法背景：在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會領導下開展工作，協(xié)調機制日常工作

此次立法就是要在法律中明確，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制辦公室承擔日常工作，成員單位按照職責分工依法履行金融風險防范化解處置責任，落實國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制議定事項。

在法律中明確，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制辦公室承擔日常工作，成員單位按照職責分工依法履行金融風險防范化解處置責任，落實國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制議定事項。

相對應的，提出了國務院金融委統(tǒng)籌管理金融穩(wěn)定保障基金，金融穩(wěn)定保障基金由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成，必要時可由再貸款等公共資金提供流動性支持。

在金融委統(tǒng)一領導下，存�；�金和各行業(yè)保障基金依法履行風險監(jiān)測、風險處置等職責，與之前不同，這次將工作前移，強調應當依照法律、行政法規(guī)實施早期糾正措施，執(zhí)法等權力地位提升。

責任分工中，進一步壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，地方政府的屬地責任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任。省級人民政府負責處置轄區(qū)內農村合作金融機構風險、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風險以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制要求牽頭處置的其他金融風險，并不得違反規(guī)定干預金融機構的正常經(jīng)營活動和人事任免等事項。對于當前的農信社改革有重要的指導意義。人民銀行和財政部負責牽頭和參與處置系統(tǒng)性金融風險。體現(xiàn)了誰出資誰負責的市場化機制。

總體來說，《金融穩(wěn)定法》是中國統(tǒng)籌金融風險防范化解，建立金融穩(wěn)定長效機制的一大成果。當前的金融穩(wěn)定法凝聚了過去金融風險防范化解的實踐和思考總結，并將這一切進一步制度化、法制化，有利于進一步對于金融風險的防范和早期糾正，實現(xiàn)風險早發(fā)現(xiàn)、早干預;建立市場化、法治化處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，保護市場主體合法權益;強化對違法違規(guī)行為的責任追究，以進一步筑牢金融安全網(wǎng)，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

二、關于金融穩(wěn)定職責現(xiàn)有框架

1、國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會

明確金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為實際跨部委協(xié)調機構;同時通過此次立法強化其領地位和執(zhí)行效率。

2、央行設有金融穩(wěn)定局

根據(jù)此前三定方案，其職責包括：監(jiān)測和評估系統(tǒng)性金融風險，牽頭提出防范和化解風險的政策建議、處置方案并組織實施。牽頭跨市場跨業(yè)態(tài)跨區(qū)域金融風險識別、預警和處置，以及資產管理業(yè)務等交叉性金融業(yè)務的基本規(guī)則擬訂、監(jiān)測分析和評估。推動實施國家金融安全審查工作。承擔運用中央銀行資金的金融機構重組方案的論證審查工作，參與有關機構市場退出或重組等工作。按規(guī)定管理中國人民銀行在金融風險處置中形成的資產，對因化解金融風險而使用中央銀行資金機構的行為進行檢查監(jiān)督。組織實施存款保險制度，根據(jù)授權管理存款保險基金。

尤其值得注意的是，該部門和金融委秘書局頗有淵源。此前穩(wěn)定局副局長現(xiàn)在任職金融委秘書局，牽頭成立協(xié)調機制，相關工作也非常熟悉。

3、銀保監(jiān)會在關聯(lián)交易和大股東風險防范層面的制度約束

此前銀保監(jiān)會專門發(fā)布新規(guī)(詳見《銀保監(jiān)43號文!銀行大股東新規(guī)來了!》)，明確禁止大股東日常經(jīng)營管理中的禁止行為，關聯(lián)交易的禁止行為，以及做好法人隔離。但實際執(zhí)行中，單方面的金融監(jiān)管部門對股東的約束力存在缺陷，事后的處置也需要多部門聯(lián)動。

4、金融穩(wěn)定保障基金設立

具體可以參見《金融穩(wěn)定保障基金來了!》，也是人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會參與的化解風險的機制，大概率資金來源包括人民銀行和財政出資、重要金融機構和金融基礎設施等主體繳納資本金結合的方式。此外負債資金來源可以來自于中國人民銀行的再貸款。

金融穩(wěn)定保障基金的功能定位是處置重大金融風險、守住系統(tǒng)性風險底線，因此在資金運用上也應該區(qū)別于存款保險基金、保險保障基金等分業(yè)類型的局部風險。

此次明確金融穩(wěn)定保障基金統(tǒng)籌管理權在國務院金融委。

三、《金融穩(wěn)定法》為金融機構退出市場提供重要法律依據(jù)

我國長期以來金融機構缺乏破產清算的法律依據(jù)。雖然包商銀行成功處置，但是處置過程中也暴露了一些問題。

所以《金融穩(wěn)定法》在處置層面提供了一個清晰的路徑和權責劃分。

1、處置資金來源

金融機構股東當初生前遺囑中承諾補充的部分。所以本質上金融機構股東并不是簡單的有限責任，銀保監(jiān)會和央行也分別要求金融機構制定相應的處置和恢復計劃，上交監(jiān)管。這個計劃既然制定并承諾了，一旦出事，股東需要出錢。

存款保證基金、行業(yè)保障基金。行業(yè)保障基金包括信托保障基金、保險保障基金等。但也僅限于資金約定的保障范圍出資。

區(qū)域性的風險，地方政府需要履行相關出資責任。綁定地方財政，尤其地方城商行的風險。

最后才是金融穩(wěn)定保障基金。這部分資金其實本質上是中央出資為主。也僅限于危及系統(tǒng)性金融風險的時候才會動用。

2、負責處置和接管的監(jiān)管部門權限

經(jīng)營管理權、資產負債處置權、臨時設立SPV承接資產負債、對涉及場外衍生品交易部分暫停合格金融交易的終止凈額結算;

追責，尤其是董高監(jiān)的責任及薪資追回;

對股權和債權減記和債轉股實施，注意股權減記是全新的提法，主要是針對簽署了生前遺囑，或者監(jiān)管規(guī)定的主要股東有追加補充資本義務的，沒有履行追加義務，那么干脆監(jiān)管有權減記股權;

中止資金跨境，減少未來處置難度;

尤其在法律層面給監(jiān)管部門臨時權限，可以公告通知的方式整體轉移資產負債到新的主體;而不需要債權人大會;當然后續(xù)債權人也被賦予司法解決的途徑。所以整體而言，負責處置的監(jiān)管主體也面臨后續(xù)非常復雜的潛在訴訟和行政復議事項;

對于接管或者處置機構，需要監(jiān)管層面給額外準入和處罰層面寬恕，確保處置順利。

四、《金融穩(wěn)定法》六大方面內容概覽

1、健全金融穩(wěn)定工作機制

國務院金融委統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。

有關部門和地方按職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責。

存款保險基金管理機構和行業(yè)保障基金管理機構依法履職，發(fā)揮市場化、法治化處置平臺作用。

2、壓實各方金融風險防范化解和處置責任

壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經(jīng)營義務。

壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責任，及時主動化解區(qū)域金融風險。

壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，切實履行本行業(yè)本領域金融風險防控職責。

人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

3、建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排

被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人補充資本。

調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。

危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源。

重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

4、設立金融穩(wěn)定保障基金

建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國家重大金融風險處置后備資金。

基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金等組成，由金融委統(tǒng)籌管理。

必要時人民銀行再貸款等公共資金可為基金提供流動性支持。

明確籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮作用留出制度空間。

與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行。

5、建立市場化法治化的風險處置機制

新增整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等處置工具。

明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。

明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低于破產清算所得。

完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

6、對違法違規(guī)行為強化責任追究

明確對導致金融風險發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問責，依法追究法律責任。

規(guī)定金融機構及其主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

對公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構成濫用職權、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責任。

以下為金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)全文及起草說明：

中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)

第一章 總則

第一條 【立法目的】為了健全金融風險防范、化解和處置機制，壓實各方責任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定，制定本法。

第二條 【金融穩(wěn)定目標】維護金融穩(wěn)定的目標是保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續(xù)發(fā)揮關鍵功能，不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經(jīng)濟的能力，防止單體局部風險演化為系統(tǒng)性全局性風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

第三條 【堅持黨的領導】堅持中國共產黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導，建立高效權威、協(xié)調有力的金融穩(wěn)定工作機制，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展與金融風險防范化解相互促進，維護人民群眾根本利益。

第四條 【維護金融穩(wěn)定的原則】維護金融穩(wěn)定，應當堅持強化金融風險源頭管控，將金融活動全面納入監(jiān)管，按照市場化、法治化原則處置金融風險，公平保護市場主體合法權益，防范道德風險。

第五條 【國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制職責】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制負責統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項報黨中央、國務院決定。

國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制辦公室承擔日常工作，成員單位按照職責分工依法履行金融風險防范化解處置責任，落實國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制議定事項。

第六條 【地方政府職責】各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當按照職責分工或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制的要求履行本行政區(qū)域內金融風險防范化解處置職責，維護社會穩(wěn)定，依法打擊轄區(qū)內非法集資等非法金融活動。

第七條 【保障基金職責】存款保險基金管理機構和行業(yè)保障基金管理機構依法履行風險監(jiān)測、風險處置等職責，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制的要求參加重大金融風險處置。

第八條 【監(jiān)察審計監(jiān)督】監(jiān)察機關和審計機關依法對維護金融穩(wěn)定工作進行監(jiān)察和審計監(jiān)督。

第九條 【信息傳播管理】金融機構等市場主體應當按照法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定披露金融風險信息。任何單位和個人不得編造、傳播有關金融風險誤導信息和虛假信息。

第二章 金融風險防范

第十條 【持牌經(jīng)營】任何單位和個人未經(jīng)批準不得設立金融機構，不得從事或者變相從事金融業(yè)務活動。

第十一條 【風險防范主體責任】金融機構應當依法審慎合規(guī)經(jīng)營，在批準的業(yè)務和區(qū)域范圍內開展活動。

金融機構應當建立合理的股權架構，加強公司治理和內控機制建設，防范大股東操縱和內部人控制。

第十二條 【股東和實控人準入】金融機構的主要股東、實際控制人應當具有良好的資本實力、財務狀況和誠信記錄，符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的審慎性條件。非金融企業(yè)作為金融機構主要股東或者實際控制人的，還應當具有規(guī)范的公司治理結構、清晰的股權架構以及健全的風險管理和內部控制機制。

第十三條 【股東和實控人禁止行為】金融機構的股東應當以自有資金出資，國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。金融機構的股東不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機構資金。

金融機構不得隱瞞真實財務數(shù)據(jù)或者提供虛假財務會計報告。金融機構的股東、實際控制人不得違規(guī)轉移金融機構資產，不得濫用股東有限責任和實際控制權損害金融機構、其他股東、債權人以及其他利益主體的合法權益。

金融機構的實際控制人不得以股權代持、隱匿關聯(lián)交易等方式掩蓋實際控制權。

第十四條 【股息紅利分配要求】金融機構、參與金融市場融資的非金融企業(yè)不得通過分配股息紅利損害或者變相損害債權人、其他利益主體的合法權益。

第十五條 【恢復與處置計劃】符合國務院金融管理部門規(guī)定條件的金融機構應當按照要求制定恢復與處置計劃，明確重大風險發(fā)生時恢復持續(xù)經(jīng)營能力和有序處置的方案。

第十六條 【地方政府行為要求】地方人民政府不得違反規(guī)定干預金融機構的正常經(jīng)營活動和人事任免等事項。

第十七條 【監(jiān)管合力】中國人民銀行會同有關部門建立覆蓋主要金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融活動的宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，運用宏觀審慎政策工具，防范系統(tǒng)性金融風險。

國務院金融管理部門、省級人民政府建立所監(jiān)管行業(yè)、區(qū)域金融風險監(jiān)測預警機制，加強金融風險監(jiān)測預警。存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構依法監(jiān)測行業(yè)金融風險。發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)重大金融風險的事件、情形，應當及時采取控制措施并按照程序向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制報告。

第十八條 【信息報送與共享】中國人民銀行推動建設國家金融基礎數(shù)據(jù)庫，并依法向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位共享數(shù)據(jù)資料。

金融機構應當按照規(guī)定真實、準確、完整地向國務院金融管理部門報送經(jīng)營管理、財務狀況、風險狀況、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等相關資料。金融機構應當按照法律法規(guī)以及國有金融資本管理、財務會計制度等相關規(guī)定向財政部門報送信息。

第三章 金融風險化解

第十九條 【風險化解主體責任】金融機構發(fā)生監(jiān)管指標異常波動等風險情形的，應當區(qū)別情形依法采取降低資產負債規(guī)模、暫停有關業(yè)務、清收盤活資產、補充資本、暫停分配紅利、限制董事、監(jiān)事、高級管理人員薪酬等措施主動化解風險，同時改進公司治理和內部控制，依法追究相關責任人員的責任。

第二十條 【地方政府風險化解職責】地方人民政府對可能影響區(qū)域穩(wěn)定的金融風險，應當區(qū)別情形在職責范圍內采取下列措施主動化解：

(一)支持金融機構清收處置資產和追贓挽損，依法打擊逃廢債務行為;

(二)協(xié)調組織金融機構以市場化方式盤活存量資產、引入社會資本和實施債務重組;

(三)維護區(qū)域信用環(huán)境和金融秩序;

(四)及時澄清誤導信息和虛假信息;

(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

地方人民政府應當依法追究相關責任主體的責任。

第二十一條 【監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管】金融機構發(fā)生監(jiān)管指標異常波動等風險情形的，國務院金融管理部門應當提出風險警示，可以約談董事、監(jiān)事、高級管理人員、主要股東、實際控制人，責令限期整改;逾期未改正，或者監(jiān)管指標惡化、危及自身或者金融市場穩(wěn)健運行的，國務院金融管理部門可以區(qū)別情形按照職責分工采取下列措施：

(一)限制高風險業(yè)務，停止批準開辦新業(yè)務;

(二)限制分配紅利，限制董事、監(jiān)事、高級管理人員的薪酬和其他收入;

(三)限制資產轉讓、控制重大交易授信，責令出售部分資產、降低杠桿率;

(四)發(fā)生影響持續(xù)經(jīng)營的事件、情形的，責令對資本等損失吸收工具實施減記或者轉股;

(五)停止批準增設分支機構;

(六)責令按照恢復與處置計劃等要求限期補充資本;

(七)責令調整負有責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員或者限制其權利;

(八)責令負有責任的股東轉讓股權或者限制其股東權利;

(九)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

金融機構經(jīng)驗收達到整改要求的，國務院金融管理部門應當解除或者終止所采取的措施。

第二十二條 【存保早期糾正】存款保險基金管理機構應當依照法律、行政法規(guī)實施早期糾正措施。投保機構未按照要求改進的，存款保險基金管理機構可以提高存款保險費率。

投保機構符合接管、重組、撤銷等條件的，存款保險基金管理機構可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構實施處置。投保機構存在違法違規(guī)行為的，存款保險基金管理機構可以建議國務院金融管理部門實施處罰。

第四章 金融風險處置

第一節(jié) 處置工作機制

第二十三條 【金融風險處置】為處置金融風險，處置部門可以依法實施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請破產，實現(xiàn)被處置金融機構恢復正常經(jīng)營或者平穩(wěn)有序退出。

第二十四條 【責任分工】金融風險處置責任分工按照下列原則確定：

(一)被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構的股東依法吸收損失;

(二)存款保險基金、行業(yè)保障基金依法履行風險處置、行業(yè)救助職責，發(fā)揮市場化法治化處置平臺作用;

(三)省級人民政府負責處置轄區(qū)內農村合作金融機構風險、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風險以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制要求牽頭處置的其他金融風險;

(四)國務院金融管理部門負責處置所監(jiān)管行業(yè)、機構和市場的風險，國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定;

(五)中國人民銀行牽頭處置系統(tǒng)性金融風險，履行最后貸款人職責;

(六)財政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風險，并按規(guī)定履行相關職責，其他有關部門依法對金融風險處置提供支持。

第二十五條 【重大金融風險處置機制】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制負責認定風險外溢性強、波及范圍廣、影響程度深、可能嚴重危害金融穩(wěn)定的重大金融風險，統(tǒng)籌指揮開展應急處置，議定處置方案，按照程序報批后實施。情況特別緊急、必須臨機處置的，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制應當快速決策，按程序請示報告后依法采取必要措施。

第二十六條 【高效執(zhí)行】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位、地方人民政府，存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構應當按照職責分工及時落實應急處置方案。

被處置金融機構及其主要股東、實際控制人應當嚴格執(zhí)行應急處置方案規(guī)定的各項措施。相關金融基礎設施應當服從風險處置安排，維持穩(wěn)健運營。

國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制辦公室負責督促應急處置方案的落實。

第二十七條 【跨境處置合作】國務院金融管理部門按照對等、互利的原則，與境外監(jiān)管部門開展信息共享和監(jiān)管合作，及時、有效處置跨境金融風險，防范風險跨境傳染。

第二節(jié) 處置資金來源

第二十八條 【處置資金來源】金融風險處置過程中，應當按照下列順序使用資金、資源：

(一)被處置金融機構的主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構實施救助;

(二)調動市場化資金參與被處置金融機構并購重組;

(三)存款保險基金、行業(yè)保障基金依法出資;

(四)危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的使用情況進行財務監(jiān)督;

(五)重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

第二十九條 【金融穩(wěn)定保障基金】國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制統(tǒng)籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。

金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成。

必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。

金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院規(guī)定。

第三節(jié) 處置措施和工具

第三十條 【金融管理部門處置措施】國務院金融管理部門實施金融風險處置的，經(jīng)主要負責人批準，可以區(qū)別情形依法采取下列處置措施：

(一)行使被處置金融機構的經(jīng)營管理權;

(二)向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務、資產和負債;

(三)設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業(yè)務、資產和負債;

(四)暫停合格金融交易的終止凈額結算;

(五)責令更換對風險發(fā)生負有主要責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員及其他責任人員，追回績效薪酬;

(六)被處置金融機構符合國務院金融管理部門規(guī)定條件的，實施股權、債權減記和債轉股;

(七)中止被處置金融機構向境外匯出資金，要求被處置金融機構調回境外資產;

(八)處置系統(tǒng)重要性金融機構的，要求所屬集團的境內外機構提供必要支持，維持關鍵金融服務和功能不中斷;

(九)法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國務院批準的其他處置措施。

第三十一條 【整體轉移】國務院金融管理部門依據(jù)本法第三十條第二項、第三項規(guī)定實施整體轉移被處置金融機構資產和負債的，基于應急處置以及保障債權人整體利益的需要，可以采取公告方式通知債權人以及相關利益主體。處置措施于公告發(fā)布時生效，被處置金融機構的業(yè)務資質、訴訟主體資格和訴訟地位由受讓人承繼。

第三十二條 【減記要求】國務院金融管理部門依據(jù)本法第三十條第六項規(guī)定進行股權、債權減記的，應當按股權、次級債權、普通債權的順序依次實施。股東在被處置金融機構中的財產權益不足以彌補被處置金融機構資產損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補資產損失的，應當全額減記股權。

第三十三條 【權利保障】債權人和相關利益主體認為在國務院金融管理部門實施的風險處置中，其所得低于被處置金融機構直接破產清算時其所能得到款項的，可以向風險處置實施機關提起復議;對復議結果不服的，可以向人民法院提起訴訟，請求獲得補償。

第三十四條【存保和行業(yè)保障基金處置措施】金融機構被接管或者被撤銷的，國務院金融管理部門可以指定存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構擔任接管組織或者實施清算。存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構可以依法采取相關風險處置措施。

第三十五條 【監(jiān)管豁免】承接被處置金融機構業(yè)務、資產和負債所設立的過橋銀行、特殊目的載體，應當遵守市場準入、風險管理等審慎監(jiān)管要求，國務院金融管理部門可以根據(jù)風險處置需要對部分監(jiān)管要求予以豁免或者變更。

被處置金融機構因喪失清償能力無法滿足監(jiān)管要求的，國務院金融管理部門可以暫緩實施監(jiān)管措施;對被處置金融機構在處置啟動前實施的違法違規(guī)行為，負有責任的股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員等在處置過程中已經(jīng)承擔相應責任的，可以減輕或者免除對被處置金融機構的行政處罰。

第四節(jié) 司法銜接

第三十六條 【集中管轄和解除保全措施】根據(jù)金融風險處置工作的需要，處置部門可以向人民法院申請對以被處置金融機構為當事人的民事訴訟案件進行集中管轄，以及向有關部門申請解除民事訴訟程序、執(zhí)行程序以及商事仲裁程序中對被處置金融機構的財產和股權采取的查封、扣押、凍結等強制措施。

第三十七條 【三中止】處置部門依法實施處置的，可以向有關部門申請中止以被處置金融機構為被告、第三人或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序、執(zhí)行程序，以及以該被處置金融機構為被申請人的商事仲裁程序。

被處置金融機構的關聯(lián)企業(yè)資產、人員、財務或者業(yè)務與被處置金融機構混同的，該關聯(lián)企業(yè)適用前款關于被處置金融機構的規(guī)定。

處置部門可以向有關部門申請中止以被處置金融機構股權為標的的民事訴訟程序、執(zhí)行程序以及商事仲裁程序。

第三十八條 【司法審查】國務院金融管理部門實施的金融風險處置程序中，已經(jīng)完成的資產核實、資產評估、資產保全、債權登記、財產處分等風險處置措施，人民法院經(jīng)過審查后認為不違反法律規(guī)定的，應當認定其效力。

第五章 法律責任

第三十九條 【國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制問責】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制對重大金融風險形成、擴大、蔓延或者處置不當負有直接責任的地方、部門以及有關單位和個人，可以采取約談、內部通報、責令作出書面檢查等措施予以問責。問責辦法由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制制定。

第四十條 【政府部門及人員責任】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位、地方人民政府、存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構及其工作人員有下列情形之一的，視具體情形對責任人員依法依規(guī)予以處理處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)濫用職權或者玩忽職守，造成重大金融風險或者重大金融風險隱患的;

(二)違反規(guī)定干預金融機構經(jīng)營，對重大金融風險形成負有直接責任的;

(三)不積極主動化解風險，未及時實施處置措施，貽誤時機導致風險蔓延的;

(四)在風險處置過程中推諉塞責、不落實處置工作部署或者落實不到位的;

(五)違反規(guī)定泄露保密信息，或者散布不當言論、誤導信息，引發(fā)嚴重負面輿情或者市場風險的;

(六)其他失職瀆職的情形。

第四十一條 【金融機構股東及實控人責任】金融機構的主要股東、實際控制人在金融風險的形成和處置過程中有下列情形之一，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，由有關國務院金融管理部門依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施處罰;有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款;對直接責任人員給予警告，處二十萬元以上二百萬元以下罰款：

(一)虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本、違反規(guī)定以非自有資金出資的;

(二)掩蓋實際控制權的;

(三)違規(guī)占用金融機構或者客戶資金的;

(四)隱瞞金融機構真實財務數(shù)據(jù)或者提供虛假財務會計報告的;

(五)違規(guī)轉移金融機構股權、資產的;

(六)其他濫用股東權利或者控制權，導致金融風險形成、擴大或者蔓延的情形。

金融機構的董事、監(jiān)事、高級管理人員以及其他工作人員配合金融機構的主要股東、實際控制人實施前款規(guī)定的行為，或者濫用經(jīng)營管理權利，實施違規(guī)占用金融機構或者客戶資金等行為，損害金融機構及其股東、債權人、其他利益相關人合法權益的，依照前款規(guī)定追究法律責任。

有關機構和人員違法轉移金融機構股權、資產或者違規(guī)分配紅利的，應當責令限期退回;拒不退回的，由國務院金融管理部門或者其他有權部門依法對責任機構和人員追繳。

第四十二條 【金融機構責任】金融機構在金融風險的形成和處置過程中有下列情形之一的，由有關國務院金融管理部門依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施處罰;有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，責令限期改正，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，并處暫停或者撤銷相關業(yè)務許可;對負有責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處二十萬元以上二百萬元以下罰款：

(一)違反審慎經(jīng)營規(guī)則，造成重大金融風險或者重大金融風險隱患的;

(二)嚴重破壞金融市場秩序，對市場運行及預期產生嚴重影響，可能誘發(fā)重大金融風險的;

(三)不履行重大金融風險報告義務或者隱瞞風險實際情況的;

(四)不配合、不執(zhí)行早期糾正措施、監(jiān)管措施或者風險處置措施的;

(五)其他違反本法相關規(guī)定的情形。

前款規(guī)定的責任人員屬于國家公職人員的，可以參照本法第四十條的規(guī)定同時追究責任。

第四十三條【從業(yè)禁止】對于依據(jù)本法第四十一條、第四十二條應當承擔責任的人員，情節(jié)嚴重的，國務院金融管理部門可以取消其一定期限直至終身的任職資格，禁止其在一定期限直至終身從事金融行業(yè)工作或者擔任相應職務。

第四十四條 【信息傳播違規(guī)責任】違反本法規(guī)定，編造并傳播有關金融風險事件或者風險化解處置工作的誤導信息或者虛假信息，或者明知是誤導信息、虛假信息而進行傳播的，由有關主管部門責令改正，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，處以一百萬元以下的罰款;造成嚴重后果的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款，對傳播媒介可以依法暫停其業(yè)務活動或者吊銷其執(zhí)業(yè)許可證;構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十五條 【盡職免責】國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位、地方人民政府、存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構及其工作人員在金融風險防范、化解、處置工作中勤勉履行職責，履職和決策程序符合規(guī)定，因不可控制或者難以預見的因素發(fā)生不利后果的，免于承擔法律責任。

依照本法規(guī)定應當承擔責任的單位和個人，積極采取補救措施，有效降低或者消除影響、挽回損失的，可以依法從輕或者減輕法律責任。

第六章 附則

第四十六條 【概念界定】本法所稱金融機構，是指依法從事金融業(yè)務的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)金融機構，金融控股公司，以及經(jīng)國務院金融管理部門批準設立或者認定的其他機構。

本法所稱國務院金融管理部門，是指中國人民銀行、國務院金融監(jiān)督管理機構和國務院外匯管理部門。

本法所稱國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制，是指國務院統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題，由國務院金融管理部門、發(fā)展改革部門、財政部門等作為成員單位的協(xié)調工作機制，該機制不替代各部門職責分工和工作程序。

第四十七條 【適用范圍】境外金融機構、境外金融基礎設施在中華人民共和國境內設立的分支機構參照適用本法。中華人民共和國與其他國家或者地區(qū)對維護金融穩(wěn)定制度另有安排的，按照相關安排執(zhí)行。

地方人民政府對地方金融組織風險的防范、化解和處置，參照適用本法對金融機構的規(guī)定。

非法金融活動風險的防范、化解和處置，本法未規(guī)定的，適用有關法律法規(guī)規(guī)定。

第四十八條 【施行時間】本法自年月日起施行。本法施行前已經(jīng)發(fā)生，且正在實施中的金融風險處置，適用本法。

《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》起草說明

為貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解金融風險、健全金融法治的決策部署，建立維護金融穩(wěn)定的長效機制，人民銀行會同發(fā)展改革委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局積極推進金融穩(wěn)定法立法工作，經(jīng)過深入研究論證、多方聽取意見、充分凝聚共識，起草了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《金融穩(wěn)定法》)�，F(xiàn)將有關情況說明如下：

一、制定《金融穩(wěn)定法》的必要性

(一)健全我國金融法治體系的迫切需要。

黨中央、國務院高度重視金融法治建設，提出要健全符合我國國情的金融法治體系。近年來，我國金融立法工作穩(wěn)步推進，形成了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統(tǒng)領的多層次金融法律體系，為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展和金融體系穩(wěn)健運行提供了有力的法治保障。

與此同時，金融法治建設仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門制定《金融穩(wěn)定法》，加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。

(二)為防范化解重大金融風險提供堅實的制度保障。

防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的永恒主題。金融風險的突發(fā)性、外溢性、復雜性、關聯(lián)性強，一旦發(fā)生傳染蔓延將對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成破壞性影響。

近年來，主要發(fā)達經(jīng)濟體普遍出臺專門立法，構建統(tǒng)一協(xié)調的金融穩(wěn)定制度架構。當前我國正向實現(xiàn)第二個百年奮斗目標邁進，立足“兩個大局”，面對錯綜復雜的國內外經(jīng)濟金融形勢，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權威高效的金融風險防范、化解和處置機制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

(三)及時總結重大風險攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗，提升系統(tǒng)性金融風險防控能力。

黨的十九大將防范化解重大風險作為三大攻堅戰(zhàn)之一。在黨中央、國務院的堅強領導下，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調和靠前指揮，各部門、各地區(qū)協(xié)作聯(lián)動，防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，長期積累的風險點得到有效處置，金融風險整體收斂、總體可控，金融穩(wěn)定基礎更加牢靠。

有必要總結攻堅戰(zhàn)的有益經(jīng)驗和行之有效的做法，上升為法律層面的長效制度。同時，針對金融風險防控工作中仍然存在的短板弱項，通過制定《金融穩(wěn)定法》，進一步壓實各方責任，加強風險防范和早期糾正，建立市場化、法治化的處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強化責任追究。

二、《金融穩(wěn)定法》的總體思路和主要內容

《金融穩(wěn)定法》堅持黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導，著力構建維護金融穩(wěn)定的四梁八柱，健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排;堅持跨部門立法，健全部門之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調合作，形成維護金融穩(wěn)定的合力;堅持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規(guī)定的基礎上，規(guī)定金融風險處置必要的手段措施，以高效處置風險，維護人民群眾根本利益。

《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則，主要內容包括：

(一)健全金融穩(wěn)定工作機制。

《金融穩(wěn)定法》規(guī)定由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制(國務院金融委)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。有關部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責，密切協(xié)調配合，形成工作合力。存款保險基金管理機構和行業(yè)保障基金管理機構依法履行職責，發(fā)揮市場化、法治化處置平臺作用。

(二)壓實各方金融風險防范化解和處置責任。

前期處置實踐表明，部分中小金融機構公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權、違法違規(guī)占用金融機構資金，是導致金融風險發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任也需進一步落實和強化�！督鹑诜�(wěn)定法》壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經(jīng)營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責任，及時主動化解區(qū)域金融風險。壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，切實履行本行業(yè)本領域金融風險防控職責，嚴密防范、早期糾正并及時處置風險。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

(三)建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排。

處置金融風險需要投入財務資源。2008年以來國際組織和主要經(jīng)濟體均強調，處置風險要先由金融機構自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴�！督鹑诜�(wěn)定法》堅持上述原則，首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。同時，調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源;重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，以切實防范道德風險，嚴肅市場紀律。

(四)設立金融穩(wěn)定保障基金。

為健全我國的金融安全網(wǎng)，增強我國應對重大金融風險的能力水平，《金融穩(wěn)定法》明確建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國家重大金融風險處置后備資金。借鑒國際通行做法，基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成，由國務院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風險處置。必要時人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費償還再貸款。同時，明確由國務院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，進一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。

(五)建立市場化法治化的風險處置機制。

處置金融風險需要恪守契約精神，公平保護各方合法權益，嚴肅市場紀律�！督鹑诜�(wěn)定法》根據(jù)處置實際需要，參考國際通行做法，新增整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低于破產清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

(六)對違法違規(guī)行為強化責任追究。

明確對導致金融風險發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問責，依法追究法律責任。規(guī)定金融機構及其主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。對公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構成濫用職權、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責任。

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