金融穩(wěn)定長效機制的基本法

金融穩(wěn)定一直是整個中國改革開放與經(jīng)濟發(fā)展中最重大的議題。早在2017年全國金融工作會議第五次會議時，中央就提出三大金融工作任務(wù)，其中，防控金融風(fēng)險是金融工作的底線。黨的十九大報告又進一步指出，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。特別是習(xí)近平總書記在2021年中央財經(jīng)委第十次會議上強調(diào)，要遵從市場化、法治化原則，統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作，確保經(jīng)濟金融大局穩(wěn)定，意義十分重大。因此，注重金融法治的頂層設(shè)計，制定防范、化解、處置金融風(fēng)險的基本法應(yīng)當(dāng)是維護金融穩(wěn)定的題中應(yīng)有之義。2022年4月6日，中國人民銀行順勢而為公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(以下簡稱“《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)”)，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

從歷史來看，改革開放40多年來，我國金融發(fā)展迅速，在中國經(jīng)濟起飛中發(fā)揮了推動器作用。但在此過程中，也出現(xiàn)了一些金融亂象，各類黑天鵝事件、灰犀牛現(xiàn)象頻發(fā)，且誘發(fā)局部區(qū)域金融風(fēng)險、行業(yè)內(nèi)金融風(fēng)險。域外事件對國內(nèi)宏觀經(jīng)濟運行的影響也不可忽視，貿(mào)易摩擦、地緣政治等事件也牽動著金融活動基本面，例如近期以鋁鎳為代表的大宗商品價格波動就是境外資本投機等因素導(dǎo)致。我們必須警惕金融領(lǐng)域風(fēng)險的突發(fā)性、外溢性、傳染性、復(fù)雜性對國民經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來的負(fù)面影響，有必要制度先行、未雨綢繆。《金融穩(wěn)定法》的制度安排，對于建立金融穩(wěn)定長效機制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，切實維護國家經(jīng)濟金融安全和社會穩(wěn)定，以及推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，都具有深遠(yuǎn)的意義。

本次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)，總結(jié)了我國重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中行之有效的做法，借鑒國際上防范處置金融風(fēng)險的有益經(jīng)驗，高屋建瓴，從頂層設(shè)計入手，內(nèi)涵十分豐富。

其一，強調(diào)《金融穩(wěn)定法》是為防范化解重大金融風(fēng)險提供堅實制度保障的基本法�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)第一條開宗明義：為了健全金融風(fēng)險防范、化解和處置機制，壓實各方責(zé)任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定，制定本法。第二條進一步對金融穩(wěn)定的三層含義做了闡釋。第一層含義是金融機構(gòu)的穩(wěn)定，特別是“大而不能倒”的金融機構(gòu)穩(wěn)定。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)一旦出現(xiàn)問題，如出現(xiàn)資不抵債、流動性危機等，往往具有傳導(dǎo)性，極有可能演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險。第二層含義是金融市場的穩(wěn)定。金融市場存在各種交易及經(jīng)營帶來的不確定性，如信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、違約風(fēng)險、經(jīng)濟周期性風(fēng)險等。第三層含義是金融基礎(chǔ)設(shè)施與各種金融傳導(dǎo)機制的穩(wěn)定。由于金融基礎(chǔ)設(shè)施和局部細(xì)分金融市場涉及金融交易系統(tǒng)和金融子領(lǐng)域全部覆蓋面，所以金融基礎(chǔ)設(shè)施也必須是穩(wěn)定的。此外，貨幣政策傳導(dǎo)機制、利率市場傳導(dǎo)機制、儲蓄轉(zhuǎn)化投資機制等是金融市場動態(tài)變化不斷發(fā)展的重要機制，是金融要素相互作用的主要環(huán)節(jié)。金融機構(gòu)、金融要素市場、各類金融傳導(dǎo)機制的穩(wěn)定共同構(gòu)成金融穩(wěn)定，也是實體經(jīng)濟良性發(fā)展的“血脈”的健康穩(wěn)定。同時，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)針對現(xiàn)有金融法律體系中跨行業(yè)、跨部門單行法律各自為政的不足之處，從一個整體性全局性視角，為金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了基礎(chǔ)性立法。

其二，強調(diào)要健全金融風(fēng)險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)維護金融穩(wěn)定的原則是從源頭開始管控金融風(fēng)險，將金融活動全面納入監(jiān)管，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制牽頭抓總的識別、認(rèn)定和應(yīng)急處置機制，并采取全方位立體化的事前、事中、事后監(jiān)管。首先，事前強調(diào)壓實股東和實際控制人權(quán)責(zé)，增強保障基金、金融監(jiān)管部門的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警職責(zé);其次，事中強調(diào)風(fēng)險化解的金融機構(gòu)主體責(zé)任，地方政府風(fēng)險化解具體職責(zé)、監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管具體內(nèi)容，以及存款保險基金早期糾正的具體職責(zé);最后，事后風(fēng)險處置環(huán)節(jié)更是明確了責(zé)任分工與處置機制，資金來源和使用順序，以及具體九項處置措施和工具。

其三，強調(diào)市場化、法治化的風(fēng)險防范化解、處置機制，公平保護市場主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險。首先，市場化法治化的風(fēng)險防范化解、處置機制對地方政府行為提出了要求，地方政府不能過多運用行政手段介入金融機構(gòu)的正常經(jīng)營和人事任免，這也符合社會主義市場經(jīng)濟體制中讓市場在資源配置中起決定性作用的宗旨，給市場提供安全的、穩(wěn)定的預(yù)期，對于各方當(dāng)事人利益保護是有利的。其次，市場化的法治防范處置要求以最小成本達成立法目標(biāo)，如果放縱風(fēng)險傳染，處置成本就很高�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)以頂層設(shè)計彌補現(xiàn)有局部領(lǐng)域立法的不足，減少監(jiān)管缺位的問題，突出監(jiān)管合力。結(jié)合風(fēng)險監(jiān)測時點，對早期風(fēng)險可采取及時糾正措施;當(dāng)早期糾正無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時，有權(quán)采取更嚴(yán)厲的強制補救措施;當(dāng)問題機構(gòu)風(fēng)險迅速惡化、難以持續(xù)經(jīng)營時，地方政府有權(quán)立即啟動處置程序。壓實各方主體責(zé)任，使分析、識別的風(fēng)險及時被報告與控制。就風(fēng)險處置的資金來源，強調(diào)以金融機構(gòu)自救化險為首，主要股東和實控人無力出資的前提下，引入外部救助，盡量減少對公共資金的依賴。另外，調(diào)動市場化資金參與被處置機構(gòu)的并購重組，也是高效率的處置路徑。最后，市場化、法治化的機制還要求風(fēng)險處置手段要經(jīng)過法律和市場的檢驗，將原來更多表現(xiàn)為政策性的工具上升為法律手段。

從具體內(nèi)容來看，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)主要有六大亮點。

確立了以金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制為核心的法治運作框架�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)明確了發(fā)生重大金融風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險時領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、協(xié)調(diào)部門等責(zé)任主體和事前防范、事中化解、事后處置等具體權(quán)利義務(wù);提出國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職權(quán)因此就有了法律依據(jù)，同時也為下一步修改《中國人民銀行法》，賦予中央銀行維護金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性風(fēng)險職責(zé)提供了上位法的支撐;將地方政府責(zé)任納入其中避免其成為“甩手掌柜”。

特別強調(diào)了壓實金融機構(gòu)的股東和實際控制人的主體責(zé)任和權(quán)利規(guī)范�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出壓實金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人的主體責(zé)任，強化金融機構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強對主要股東、實際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。強調(diào)金融機構(gòu)的股東應(yīng)當(dāng)以自有資金出資，金融機構(gòu)的股東不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機構(gòu)資金。金融機構(gòu)的股東、實際控制人不得違規(guī)轉(zhuǎn)移金融機構(gòu)資產(chǎn)，不得濫用股東有限責(zé)任和實際控制權(quán)損害金融機構(gòu)、其他股東、債權(quán)人以及其他利益主體的合法權(quán)益。征求意見稿借鑒國際先進經(jīng)驗，強調(diào)被處置金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人承擔(dān)風(fēng)險處置的主體責(zé)任，被處置金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構(gòu)的股東依法吸收損失。

確立了處置資金池的有序使用及雙線并行的金融穩(wěn)定保障基金制度�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出設(shè)立處置資金池，解決了資金來源的問題，并將處置資金池設(shè)定了五級資金使用順位。按照國際經(jīng)驗，自有資金救助是防范金融風(fēng)險的第一道防線，也是壓實金融機構(gòu)主要股東、實際控制人主體責(zé)任的必然要求，因此主要股東和實際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風(fēng)險負(fù)有責(zé)任的股東、實際控制人依法履行自救義務(wù)。此外，本次征求意見稿也為落實2022年政府工作報告提出的“金融穩(wěn)定保障基金”奠定制度基礎(chǔ)，該基金是專門針對重大金融風(fēng)險的后備資金。從內(nèi)部構(gòu)成來看，金融穩(wěn)定保障基金來源于公私雙線并行的資金供給，但主要還是由金融行業(yè)自身承擔(dān)，非必要不使用公共資金，即便使用也要從處置收益等償還。從外部聯(lián)系來看，金融穩(wěn)定保障基金與我國已有的多種保障基金互為補充，更側(cè)重從全局性、整體性應(yīng)對重大金融風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

確立了金融風(fēng)險處置工作中行政與司法的銜接機制。特別是司法框架下的企業(yè)拯救具有“三中止”效應(yīng)，解決“集體行動”的問題，對整個金融市場訴訟、仲裁及執(zhí)行帶來重大影響。一旦金融機構(gòu)出現(xiàn)信用風(fēng)險，債權(quán)人爭相獲取執(zhí)行依據(jù)，金融機構(gòu)易發(fā)生擠兌，對市場影響震動很大。而“三中止”一方面使得企業(yè)拯救進入一個有序處理的軌道，將風(fēng)險處置公開、公平、公正化，避免造成哄搶;另一方面，為金融機構(gòu)爭取足夠的時間，擺脫無序逼債的混亂局面，得以理性選擇合適的風(fēng)險處置工具進行拯救。

確立了風(fēng)險處置的法治工具箱制度，細(xì)分九大風(fēng)險處置措施和工具。本次征求意見稿在借鑒國際先進經(jīng)驗的同時，也將近十年來我國處理一系列金融風(fēng)險的重要經(jīng)驗手段，特別是成熟的金融穩(wěn)定工具賦予其法治內(nèi)涵，包括：行使被處置金融機構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán);向第三方機構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債;設(shè)立過橋銀行、SPV承接被處置金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債;暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算;責(zé)令更換負(fù)有主要責(zé)任的董監(jiān)高及其他責(zé)任人員，追回績效薪酬;實施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股;中止向境外匯出資金，要求調(diào)回境外資產(chǎn);處置系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的，要求所屬集團的境內(nèi)外機構(gòu)提供必要支持，維持關(guān)鍵金融服務(wù)和功能不中斷等其他處置措施。

確立了恩威并舉的金融風(fēng)險防范化解和處置責(zé)任與盡職免責(zé)容錯機制。《金融穩(wěn)定法》必須是一只“長牙齒的老虎”，不但要求壓實金融及其主要股東、實際控制人的主體責(zé)任，而且責(zé)任調(diào)整方式多樣，跨越民事、行政、刑事等部門法，對地方政府、金融管理部門等成員單位問責(zé)機制的構(gòu)建一定程度上起到威懾作用。同時，盡職免責(zé)的安排，為有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體撐腰鼓勁、寬容失敗，只要在金融風(fēng)險防范、化解、處置工作中勤勉履職，履職和決策程序符合規(guī)定，因不可控制或者難以預(yù)見的因素發(fā)生不利后果的，法律給予一定的包容。

來源：中國金融雜志新浪財經(jīng)

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