自20世紀60年代中期以來，在民權(quán)運動、福利改革以及腦科學研究等多重因素的推動下，美國學前教育入學率迅速提高。探討美國政府學前教育投入的特點及變化趨勢，不僅有助于完善我國學前教育公共投入體制，建立學前教育持續(xù)健康發(fā)展的機制，而且有助于破解“入園難”、“入園貴”的難題。

一、美國政府學前教育投入的特點

美國絕大多數(shù)州規(guī)定，學前一年教育(稱為Kindergarten)的入學年齡為5歲。根據(jù)1990 年《早期兒童教育法》，這一年的學前教育納入正規(guī)的國民教育，從學前一年教育到高中畢業(yè)，此即通常所說的K-12 教育體制。[美國各州規(guī)定的小學入學年齡，從5歲到8歲不等(8個州的入學年齡為5歲，22個州的入學年齡為6 歲，還有18個州規(guī)定小學入學年齡為7歲，2個州規(guī)定的入學年齡為8 歲)，所以，美國學前教育的入學年齡各州有所不同，但絕大多數(shù)州的入學年齡為5歲。以下如無特別說明，4歲兒童和3歲兒童分別指學前兩年和學前三年的入學年齡。]

目前98%的5歲兒童接受了學前一年教育，其中83%的兒童就讀于公立教育機構(gòu)。美國學前教育的重點在學前一年之前的教育，特別是主要針對4歲和3歲幼兒提供的學前兩年和學前三年教育(2012年近四分之一的4歲兒童，近一半的3歲兒童沒有接受教育)，這一年齡段的學前教育通常稱為Pre-K(Pre-kindergarten)教育。目前，有超過40%的4歲兒童，15%的3歲兒童就讀政府資助的公立幼兒園，資助主要通過州Pre-K項目、聯(lián)邦開端計劃和特殊教育三大項目進行(其中，州Pre-K項目的資助力度最大，聯(lián)邦開端計劃資助的歷史最為悠久)。(見表1)

從表1可以看到，在2012年全部受政府資助的4歲兒童中，67%得益于州政府Pre-K項目(28%的4歲兒童受益于州Pre-K項目，占42%的4歲兒童受益于政府資助項目的比例為67%)，這一數(shù)值在2007年為56.7%。受助于學前特殊教育的4歲兒童比例從2007年的15.2%下降到2012年的7%，同期受助于聯(lián)邦開端計劃的4歲兒童比例從28.1%下降到26.2%。由此可見，州Pre-K項目是接納4歲兒童數(shù)量最多，提升速度最快的項目。

但是，州Pre-K 項目很少覆蓋到3 歲兒童，3 歲兒童就讀州Pre-K 項目比例在2006-2013 年間僅增長1.4 個百分點，2013 年只有4.4%。對3 歲幼兒而言，主要受助項目為開端計劃(2012 年受政府資助的3 歲兒童，約有53.3%得益于該項目)，整體而言，政府資助3歲幼兒無論在資助數(shù)量還是資助數(shù)量的增速方面，都明顯低于4歲兒童。美國政府推進學前教育，是一個由5歲兒童逐步向低齡擴展的過程。

學前教育的發(fā)展，與政府投入密不可分。據(jù)美國學前教育專家巴奈特(W. Steven Barnett)的估計，政府對包括學前一年在內(nèi)的學前教育投入，2012年估計在600多億美元。其中，政府對5歲以下兒童(不包括5 歲)的學前教育政府投入約為200 億美元(該數(shù)字不僅包含政府對學前兒童的教育投入，還包括政府對學前兒童保育方面的投入。此外，由于美國學前教育投入主要以項目進行，有些政府特別是地方政府學前教育項目的資料很難獲得，這只是一個保守估計)。概括起來，美國政府學前教育投入有如下特征。

(一)投入以各種各樣的項目形式進行，“拼湊”特征明顯

美國學前教育投入依據(jù)不同層級政府法律，以各種各樣的項目形式進行。主要項目有：開端計劃(包括早期開端計劃)、幼兒特殊教育、州Pre-K、兒童保育抵免、兒童保育補貼等，這些項目無論在管理部門、資金來源，還是在項目目標、準入條件等方面各有側(cè)重，缺乏統(tǒng)一的學前教育投入政策，具有明顯的拼湊特征。表2 是對主要項目的實施條件、資金來源、項目目標等的概述。從中我們看到，項目對學前教育的教育功能與保育功能各有側(cè)重;雖然項目主要面向弱勢群體(如低收入家庭兒童、殘疾兒童、學業(yè)表現(xiàn)不佳兒童)，但具體條件差異很大，很多項目也并非面向所有符合條件的兒童;項目決策權(quán)、資金來源各不相同。

由于項目運行相互獨立，政府整體投入缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，使得在地方層面協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的資金流，一直是一項富有挑戰(zhàn)性的工作。如州政府的Pre-K 項目，既可以使用州政府資金，也可以使用聯(lián)邦的貧困家庭臨時救援資金(TANF)，還可以使用地方政府配套資金。這些資金有著不同的使用規(guī)則，項目實施者要花費大量精力協(xié)調(diào)不同來源資金，以滿足各類資金來源的使用要求。

(二)學前教育投入主體為州和地方政府

整合政府資助的主要學前教育項目，可以發(fā)現(xiàn)，學前教育投入主體為州和地方政府。但是，聯(lián)邦政府投入增速較快，而地方政府投入出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。

由于政府學前教育投入以種類繁多的項目進行，這給政府學前教育投入統(tǒng)計帶來了極大困難。目前我們只能計算投資規(guī)模較大的項目，表3是根據(jù)主要學前教育項目，即K-12中的學前一年、州Pre-K、開端計劃和特殊教育統(tǒng)計的政府學前教育投入規(guī)模及三級政府責任分工情況。結(jié)果表明，2012 年政府在學前教育投入的600億美元中，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的投入額分別約為130 億美元、260億美元和200億美元，占整個政府投入總量的比例分別為22%、43%和35%，學前教育投入主體為州和地方政府。相比2005 年的三級政府投入結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府投入比例上升了13個百分點，而州和地方政府投入比例分別下降了4個百分點和9個百分點。

政府間的投入分工在各項目間差異明顯。其中，2012學年，學前一年的投入在聯(lián)邦、州和地方政府間的責任分工分別為12.5%、44.2%和43.3%;開端計劃幾乎完全由聯(lián)邦政府承擔;特殊教育投入責任在聯(lián)邦和州政府之間分擔(2012年的比例分別為46%和54%);州政府承擔了超過80%的州Pre-K投入資金。從投入責任的相對變化來看，聯(lián)邦政府在學前一年、州Pre-K 和特殊教育的投入比重都呈現(xiàn)了不同程度的增加。其中，聯(lián)邦政府在學前一年投入比例從2005 年的8% 上升到2012 年的12.5%，聯(lián)邦政府在州Pre-K中的投入責任從2005 年的3%增加到2012年的8%，聯(lián)邦政府在特殊教育中的投入比例從2005 年的35%上升到2012 年的46%。

(三)增加弱勢群體學前教育機會是財政投入的重點

美國政府的所有學前項目，除學前一年外，無一例外地將受益人設(shè)定在低收入家庭、殘疾兒童和面臨學業(yè)風險兒童等弱勢群體上，但當前對這些弱勢群體的幫助仍以擴大教育機會為主，還沒有上升到提高教育質(zhì)量的階段，這一點可以從生均補貼額上清晰地看到。(見圖1)

除納入義務(wù)教育范疇的學前一年生均投入不斷增加外，其他學前教育項目的生均投入在2003-2012 年間則均出現(xiàn)不同程度下降。其中，生均州Pre-K 投入的下降幅度最大，從2003 年的生均4899美元跌至2012年生均3841美元(只有2003年的78%)，生均投入減少1000余美元。開端計劃生均投入在2011年后也出現(xiàn)了下降，從2010年的9198美元下降到2012年的7764美元，降幅P7

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